Guida ai Sevizi Pubblici

Il servizio pubblico in generale.

Definire la nozione di servizio pubblico non è semplice. Di norma, il riferimento al servizio pubblico rimanda ad un compito realizzato da un soggetto o da un gruppo di soggetti nell’interesse generale. Non esiste una definizione normativa dell'attività costituente il servizio pubblico. La figura del servizio pubblico va fondamentalmente ricercata come modello generale di organizzazione che i pubblici  poteri possono utilizzare per le attività rivolte ad una collettività e rispondenti ad un interesse generale, eventualmente collegate a funzioni pubbliche, nella misura in cui il loro svolgimento non richieda l'esercizio di poteri. Il servizio pubblico è più esattamente individuabile nella relazione tra soggetto pubblico, o anche privato, che organizza un’offerta pubblica di prestazioni rendendola doverosa, ed utenti, al fine di soddisfare in modo continuativo i bisogni della collettività di riferimento, in capo alla quale sorge un’aspettativa giuridicamente rilevante. Il servizio è quindi “pubblico” perché fondamentalmente rivolto al pubblico degli utenti, per la soddisfazione dei bisogni della collettività e per il fatto che, a monte, un soggetto pubblico lo assume come doveroso, anche se poi materialmente sia gestito da un privato. Quel che rileva è perciò la scelta politico-amministrativa dell'ente locale di prendere in carico il servizio, al fine di soddisfare in modo continuativo obiettive esigenze della comunità. Traendo sul punto le conclusioni, la qualificazione di servizio pubblico locale spetta a quelle attività caratterizzate, sul piano oggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a valutazioni di carattere principalmente politico, coinvolgendo la destinazione delle risorse economiche disponibili e la portata dell’impegno, e, sul piano soggettivo, dalla riconduzione diretta o indiretta (per effetto di rapporti concessori o di partecipazione all'assetto organizzativo dell'ente) ad una figura soggettiva di rilievo pubblico. Venendo al nostro ordinamento, solo l’art. 43 della Costituzione si occupa espressamente dei servizi pubblici; la norma prevede che l’attività d’impresa in determinati settori, che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, sia svolta esclusivamente dalla mano pubblica (o da cooperative di lavori). L’art. 43 costituisce il fondamento costituzionale della municipalizzazione, consentendo che il servizio pubblico sia individuabile in tutte le occasioni nelle quali ci si trovi in presenza di esigenze con un livello significativo di utilità generale. La Costituzione garantisce comunque i diritti civili e politici impegnando, con norme rilevanti (artt. 3, 4, 32, 33, 34, 35, 38), lo Stato legislatore ed i soggetti istituzionali a svolgere attività pubbliche al fine di perseguire l'eguaglianza sostanziale tra i cittadini. Alla fase dell'assunzione del servizio segue quella della sua erogazione e, cioè, la concreta attività volta a fornire la prestazione. L'ordinamento prevede forme tipizzate di gestione, contemplando spesso anche l'intervento di soggetti privati. È crescente il fenomeno conosciuto come “esternalizzazione” che si verifica allorché l'esercizio di attività amministrative sia affidato a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione, spesso in virtù del principio di sussidiarietà orizzontale; il che avviene attingendo a  svariati moduli giuridici già conosciuti dall'ordinamento (concessioni, convenzioni, affidamenti, appalti). Il legislatore ha introdotto anche l'impiego del “contratto di servizio”,  strumento per disciplinare i rapporti tra amministrazione e soggetto esercente.

 

La Pubblica Amministrazione. La Pubblica amministrazione, in senso lato, comprende tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Gli enti pubblici, nei confronti dei quali spesso il cittadino ancor oggi si trova spaesato, stanno portando avanti da anni un percorso di semplificazione, percorso di trasparenza e semplificazione, fino alla recente introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale, che impegna gli enti pubblici ad utilizzare e a rendere accessibili le informazioni in modalità digitale, avvalendosi delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ciò porterà, ad esempio, all’attivazione di sportelli informatici e al rilascio della carta d’identità elettronica). Secondo il Codice del Consumo, inoltre, lo Stato e le Regioni devono garantire i diritti degli utenti dei servizi pubblici, secondo i principi e i criteri di volta in volta stabiliti dalle leggi vigenti. In ogni caso devono essere rispettati standard di qualità predeterminati e resi pubblici in modo adeguato; sono anche previste forme di partecipazione di rappresentanze degli utenti alle fasi di definizione e valutazione di tali standard. Parimenti, la legge prevede, per gli enti locali che erogano servizi pubblici, l’adozione della Carta di qualità dei servizi a tutela degli utenti, da aggiornare periodicamente, contenente gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate secondo quanto stabilito nel contratto di servizio, le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e per adire procedure conciliative e giudiziarie, oltre alle modalità di ristoro dell’utente, sotto forma di esecuzione della prestazione necessaria per risolvere il problema o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato in caso di inosservanza degli standard.

L’acqua. L’acqua è estremamente importante per l’uomo perché è indispensabile per la sopravvivenza e costituisce la materia prima per molte attività che garantiscono il benessere. È stato istituito, a livello nazionale, il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, che opera sotto la vigilanza del Ministero dell’Ambiente e riferisce al Parlamento. Tra i suoi compiti: vigilare sull’efficienza, sull’efficacia e sull’economicità del servizio idrico; determinare e adeguare le tariffe del servizio idrico integrato, definire i livelli minimi di qualità dei servizi da prestare (sentite le regioni, i gestori e le associazioni dei consumatori), controllare le modalità di erogazione dei servizi, tutelare i diritti degli utenti emanando linee guida che indichino le misure idonee al fine di assicurare la parità di trattamento degli utenti, garantire la continuità della prestazione dei servizi e verificarne periodicamente la qualità e l'efficacia, promuovere azioni in caso di violazione della legge e di risarcimento danni a tutela dei diritti degli utenti).

Il gas. Dal 1° gennaio 2003 la fornitura del gas è stata liberalizzata, per cui, in linea teorica, si potrebbe scegliere tra le centinaia di società attualmente autorizzate alla vendita, come pure forniture congiunte di gas e energia elettrica. I condomini possono comprare il gas da fornitori diversi (anche se continueranno ad avere lo stesso distributore). La liberalizzazione nei servizi di pubblica utilità mira a favorire la competizione reciproca, a promuovere servizi più efficienti, ridurre prezzi e tariffe, migliorare la qualità dei servizi, sollecitare le aziende ad adeguarsi alla innovazione tecnologica. L’Autorità garante per l’energia elettrica e il gas è competente a vigilare sui costi, per evitare che si arrivi a disincentivare i consumatori dalla possibilità di cambiare fornitore.

 

L’energia elettrica. Dal 1999 l’Italia ha avviato le varie fasi della riorganizzazione del servizio elettrico per superare il monopolio della produzione e distribuzione dell’energia elettrica. La liberalizzazione ha riguardato via via prima le imprese, i professionisti e solo dal 1° luglio 2007 la possibilità di cambiare fornitore è stata estesa anche ai clienti finali domestici. Dalla stessa data le imprese di distribuzione di energia elettrica (che dispongono della rete) sono state obbligate a costituire delle apposite società cui trasferire le attività di vendita, che devono svolgersi in modo autonomo rispetto alla distribuzione, in modo che sia possibile la concorrenza anche con altri fornitori.

 

Le tipologie di servizi pubblici. Diverse sono le classificazioni dei servizi pubblici. Come sopra si è visto, l’art. 43 Cost. consente che la legge possa riservare originariamente o trasferire, espropriando con indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici, a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie d’imprese che svolgano attività le quali, avendo carattere di preminente interesse generale si riferiscano a servizi pubblici essenziali. Diversa dalla nozione di servizi pubblici essenziali è quella di servizi indispensabili, per tali intendendosi a livello locale i servizi “ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità”. Tali servizi sono finanziati dai contributi fiscali stabiliti per la loro erogazione e da entrate tributarie integrative. Stato o regioni sono tenuti a garantire risorse finanziarie compensative nel caso in cui introducano, per legge, la gratuità per taluno dei servizi pubblici di comuni e di province, ovvero ne determinino prezzi e tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione. Altra distinzione va fatta per i servizi sociali, che l’art. 128 e seguenti del d. lgs. 112 del 1998 definisce come le prestazioni destinate a rimuovere situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona incontra nel corso della vita. Essi sono quindi prevalentemente orientati alla promozione del benessere della persona; si caratterizzano per il fatto che la loro predisposizione è doverosa da parte degli enti pubblici competenti, aspetto che tuttavia non esclude la possibilità di gestione anche da parte per i privati. Relativamente recente è la nozione di servizio universale, che costituisce l’ “insieme minimo definito di servizi di qualità determinata, accessibili a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e a un prezzo accessibile”. E’ un servizio rivolto per definizione a tutti i cittadini, indipendentemente dalle loro condizioni personali ed economiche e dall'ubicazione territoriale, in considerazione dell’importanza e della funzione sociale che la prestazione riveste.

 

I principi applicabili ai servizi pubblici. Vi è in primo luogo il principio di continuità della prestazione: rispondendo il servizio ad un bisogno della collettività, esso non può subire interruzioni né essere erogato saltuariamente o episodicamente. Riguardo al principio di economicità, l'art. 114, comma 4, T.U. enti locali, afferma che anche i servizi sociali debbono essere erogati rispettando il criterio dell'economicità, vale al dire del pareggio tendenziale tra costi e ricavi. Riguardo ai principi di qualità, tutela e partecipazione, il decreto 286/1999, che ha introdotto il sistema dei controlli interni, impone l'erogazione dei servizi pubblici secondo prassi che tendano a migliorare la qualità, assicurino la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. L’art. 101 del d.lgs. 206 del 2005, cd. codice del consumo, dispone che la legge stabilisca, per determinati enti di gestori, l'obbligo di dotarsi di carte dei servizi, le quali hanno il compito di rendere espliciti i caratteri ed i contenuti dei servizi offerti al pubblico.

Accordo fra Regione Toscana, Anci Toscana e Associazioni dei consumatori per il recepimento e l’attuazione delle Linee Guida pubblicate sulla G.U. n. 72 del29/10/2013.

 

Premessa

Premesso che è ormai obiettivo consolidato tutelare gli interessi dei citta

dini utenti e dei consumatori sostenendo le istanze del consumo consapevole e sostenibile, e che a tal fine si intende rafforzare il lavoro di sinergia fra Amministrazioni locali e Associazioni dei consumatori;

visto l’art. 101 del D.Lgs. 206 del 2005 (Codice del Consumo) secondo il quale le regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti dalla normativa vigente in materia; visto l’art. 11 del D. Lgs. 286/1999, secondo il quale i servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi; considerato quanto stabilito all’art. 2 comma 461 della L. 24 dicembre 2007, n° 244 che reca le disposizioni che gli Enti locali devono applicare nella stipula dei contratti di servizio al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni di servizio; visto l’art. 8 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n° 1, convertito con modificazione della legge 24 marzo 2012, n° 27, recante disposizioni relative al contenuto delle carte di servizio; viste le linee guida predisposte dal Ministero dello sviluppo economico, (MISE) per dare attuazione alle disposizioni contenute nell’art.2 comma 461 della L. 244/2007, sottoposte ad accordo sancito in sede di Conferenza Unificata il 26/9/2013 e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale 29 ottobre 2013, supplemento ordinario n° 72; considerato che il succitato documento nazionale ha comunque indicato alcuni criteri per individuare i principi e gli elementi minimi che gli Enti locali devono inserire nelle carte di qualità e nei contratti di servizio stipulati con i gestori dei servizi pubblici; considerato che Regione Toscana è parte interessata in quanto soggetto regolatore di alcuni servizi pubblici locali per i quali dispone direttamente o indirettamente gli adempimenti relativi alla dotazione e ai contenuti delle carte dei servizi; vista la legge regionale 9/2008 Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti ed in particolare il Piano di indirizzo della medesima approvato con DCR 12/2012che si pone l’obiettivo specifico, (2.1) Recepire la normativa nazionale introdotta dalla Legge 244/2007 art. 2, comma 461;2 considerato che l’ANCI a livello nazionale ha espresso parere favorevole sulle linee guida ministeriali contenti lo schema di accordo, volto a definire un indirizzo comune fra tutte le amministrazioni interessate; considerato che è obiettivo dell’ANCI supportare i comuni a conseguire la maggiore efficacia ed efficienza nei servizi pubblici locali comunque gestiti, rendendo gli stessi più accessibili e tempestivi; considerato che secondo quanto indicato nell’art. 3della Legge regionale n. 9/2008 il Comitato Regionale Consumatori e Utenti svolge funzioni di raccordo con le politiche regionali e territoriali in materia di tutela dei consumatori e degli utenti, anche assumendo iniziative dirette a promuovere la più ampia rappresentanza degli interessi dei consumatori ed utenti nell’ambito delle autonomie locali; riconosciuto in particolare il ruolo crescente delle Associazioni nella rappresentanza degli interessi e dei diritti dei cittadini;

considerato che Regione Toscana, Anci Toscanae le Associazioni dei consumatori (d’ora in avanti rispettivamente Regione, Anci e Associazioni) sotto elencate, aderenti al Comitato Regionale Consumatori ed Utenti, intendono sottoscrivere un accordo finalizzato

all’applicazione delle suddette linee guida; ritenuto che Regione, Anci e le Associazioni considerano la collaborazione e le sinergie che deriveranno dal presente accordo un valido strumento per realizzare

una virtuosa collaborazione fra pubblica amministrazione, soggetti

erogatori dei servizi, utenti ed associazioni dei consumatori;

Si conviene quanto segue

a) Fra Regione, Anci e Associazioni è istituito, presso la sede di ANCI Toscana, il “Tavolo sulla qualità dei servizi”(di seguito Tavolo) per il

confronto e condivisione delle linee di indirizzo strategico sui temi relativi al consumerismo, nonché sulle varie fasi di realizzazione da parte dei diversi soggetti interessati (Amministrazioni locali, Autorità competenti, Gestori diretti, Regione Toscana) delle linee guida di cui all’Accordo

sottoscritto in sede di Conferenza Unificata il 26/9/2013.

Al Tavolo sulla qualità dei servizi sono assegnate le seguenti competenze:

1.

Individuazione dell’elenco dei servizi pubblici locali su cui prioritariamente avviare il processo di attuazione del presente accordo;

2.

definizione delle modalità di partecipazione delle Associazioni nel processo di elaborazione, monitoraggio e valutazione delle carte dei servizi;

3.

normalizzazione dei criteri di misurazione della qualità dei servizi;

4.

definizione delle procedure di monitoraggio sulla qualità del servizio

erogato con particolare riferimento ai reclami e alle conciliazioni;

5.

promuovere gli strumenti e modalità di verifica del grado di soddisfazione dei cittadini.

6.

definizione delle risorse necessarie all’espletamento delle attività previste e alla piena, concreta ed effettiva attuazione di quanto stabilito nell’art.2 comma 461 della legge n° 244 del 24 dicembre 2007;

7.

organizzazione di sessioni annuali di verifica di cui alla lettera e) dell’art. 2 comma 461 della legge 244/2007;

8.

predisposizione di un programma di iniziative/azioni coordinate, da

realizzare a cura dei soggetti firmatari, volte a dare la più ampia

diffusione, informazione, formazione e a garantire la partecipazione

necessaria alla realizzazione degli obiettivi di cui al presente protocollo.

Il Tavolo ha sede presso Anci che ne cura la segreteria, è composto da

Un dipendente della Giunta Regionale designato dal direttore generale

competente in materia di consumatori e degli utenti, due rappresentanti

di Anci e tre delle Associazioni dei consumatori fra quelle riconosciute ai sensi della L.R. 9/2008. Delibera a maggioranza dei presenti e disciplina la propria attività con regolamento interno.

b) Regione Anci e Associazioni definiscono di seguito gli indirizzi necessari per la più appropriata realizzazione di quanto stabilito nell’art. 2, comma 461 della richiamata legge 244/2007.

A tale scopo Ancisi impegna, anche con attività di sensibilizzazione e accompagnamento, a promuovere presso tutti i Comuni aderenti i seguenti adempimenti e attività:

1.

prevedere l’obbligo di rinnovo e/o revisione annuale della “Carta della

qualità dei servizi” sia per i Servizi gestiti direttamente che attraverso specifici contratti di servizio,.

2.

redazione dei contenuti della carta previa condivisione dei contenuti

standard con le Associazioni, d’intesa con le quali dovrà essere data la

maggiore pubblicizzazione possibile alla stessa carta.

3.

prevedere i seguenti contenuti minimi nella “Carta della qualità dei servizi”:

a) standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate generali e specifici;

b) modalità di accesso alle informazioni garantite;

c) modalità per proporre il reclamo;

d) modalità per adire le vie conciliative e procedure alternative di risoluzione delle controversie;

e) modalità dettagliate di ristoro all’utenza, in forma specifica o mediante

restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di

inottemperanza;

4.

consultazione obbligatoria delle Associazioni in sede di stipula, ovvero

integrazione, di tutti i contratti di servizio con le aziende che erogano servizi pubblici, in relazione agli standard da garantire.

5.

organizzazione delle sessioni annuali di verifica di cui alla lettera e) dell’art. 2 comma 461 della legge 244/2007.

6.

finanziamentodel Fondo per le attività delle associazioni secondo quanto previsto dall’art.2 comma 461–lettere b) c) e d) della legge 244/2007, attraverso la previsione di un’apposita disposizione nei contratti di servizio.

c) Regione, Anci e Associazioni convengono inoltre che sarà costituito

presso la stessa Anci il Fondo per la copertura delle spese derivanti dall’attuazione 4 dell’art.2, comma 461 della legge 244/2007,come

previsto dalle richiamate linee guida pubblicate sulla Gazzetta ufficiale

n° 72 del 29 ottobre 2013.

Il Fondo sarà alimentato dal finanziamento diretto delle Aziende concessionarie dei servizi pubblici locali per un importo che potrà tenere conto del numero degli utenti fruitori del servizio. L’onere per le aziende non dovrà in nessun modo ricadere sui costi a carico dei cittadini;

Per il TPL il fondo potrà essere alimentato con una quota delle risorse destinate alla gestione delle funzioni degli EELL ai sensi dell’art. 6 della L.R. 42/98 sulla base di un disciplinare di gestione del fondo che ne definisca le modalità di utilizzo e rendicontazione, tenuto conto delle stringenti clausole adottate dalla normativa toscana sul TPL, ed in particolare:

•Il monitoraggio dei servizi: è prevista (e realizzata) una specifica struttura di “Osservatorio, regionale, per la mobilità ed i trasporti” (art. 21 LRT 42/98)

•La pubblicazione della carta dei servizi (art. 26)

•Gli obblighi dei gestori nei confronti dell’utenza (art.23)

•Gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio (art. 15) d)

Le parti assumono inoltre i seguenti impegni:

-Regione Toscana si impegna a individuare le modalità normative, negoziali e procedimentali affinché per i servizi da essa regolati si possa dare seguito all’applicazione delle linee guida e alla compartecipazione alla costituzione del fondo anche da parte dei soggetti già affidatari di servizi; Anci si impegna a:

-promuovere l’individuazione e proposta di modifica degli indicatori e degli standard generali e specifici da inserire nelle Carte dei servizi;

-promuovere e sensibilizzare gli enti aderenti sia attraverso attività di

comunicazione sia attraverso un supporto formativo per il personale

degli enti locali (URP in particolare) e per operatori e volontari delle

Associazioni. A tale scopo in base a quanto definito al Tavolo verranno predisposti appositi piani formativi;

-definire e adottare strumenti di supporto informatico per agevolare le

attività degli enti preposti e delle Associazioni alla gestione delle attività

previste nel presente protocollo;

-gestire il fondo in modo tale che siano garantiti il finanziamento delle le

attività delle Associazioni secondo quanto previsto dall’art.2

–lettere b) c) e d) della legge 244/2007 e le attività di comunicazione e formazione promossi dal Tavolo;

Le Associazioni si impegnano a:

-garantire il massimo supporto nella gestione delle attività previste nel

presente protocollo anche attraverso la messa a disposizione delle proprie strutture decentrate sul territorio;

Le parti tutte si impegnano:

-a costituirsi in camera di conciliazione nel caso di controversie amichevoli;

-a dare la massima diffusione, nei propri canali di informazione e

comunicazione, sulle attività previste e i risultati conseguenti all’applicazione del seguente protocollo.

Il processo derivante dalle iniziative, come definite, andrà rivolto sia verso tutte le strutture di ascolto e di servizio attraverso le quali sono organizzate per fornire un servizio di informazione, tutela ed assistenza nei confronti dei cittadini, che verso le strutture predisposte dalle Amministrazioni locali (Uffici Relazioni al Pubblico ovvero altre strutture comunque denominate).

Regione, Anci e Associazioni convengono, infine, che entro i trenta giorni successivi alla stipula del presente accordo, siano definiti gli atti necessari al funzionamento del Tavolo e alla costituzione del Fondo.

Per Regione Toscana: Assessore Salvatore Allocca

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per Anci Toscana: Alessandro Pesci

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