LA CONCILIAZIONE PARITETICA

09/06/2015

LA CONCILIAZIONE PARITETICA NEL SUO PERCORSO DAI PROGETTI PILOTA CE AL RICONOSCIMENTO DELLA DIRETTIVA ADR. 2013/11/U.E QUALE ESPERIENZA ORIGINALE E DI AVANGUARDIA DI DECLINAZIONE DELLA CULTURA DELLA RESPONSABILITA’ SOCIALE DI IMPRESA

  1. L’Avvio della esperienza.

Una grande azienda pubblica italiana, la SIP poi Telecom verso la metà degli anni 80 elaborò un piano industriale di grande portata (1). La novità rispetto al passato fu che essa intese sostenerlo con una impostazione culturale moderna che voleva porsi in sintonia con l’evoluzione della cultura politica italiana. Questa a 42 anni dal varo della Costituzione Italiana, portava alla prima normativa di riconoscimento dei diritti del cittadino, la legge n.241 del 1990. Per Sip il cambiamento doveva consistere nel passaggio dall’utente-suddito all’utente-cliente, bene primario dell’azienda.  Il cliente doveva divenire il riferimento centrale dell’azienda. Era l’adesione alla cultura della qualità totale in quel contesto fortemente innovativa.

Va da sé che le associazioni dei consumatori divenivano interlocutori necessari perché aggregavano, rappresentavano e difendevano gli utenti.

Questo cenno storico, quanto meno, serve a dimostrare che il percorso tra associazioni dei consumatori e SIP  non fu occasionale nè improvvisato.

Al contrario esso avvenne all’interno di un processo di modernizzazione del sistema economico pubblico italiano di grande portata e venne a collocarsi, come scelta illuminata nel percorso di  preparazione  alla privatizzazione e al confronto con il mercato.

 

  1. L’intesa tra Sip e Associazioni dei consumatori

Nel 1989 vengono elaborati, discussi due documenti : l’Accordo Quadro e il protocollo di Intesa entrambi sottoscritti il 28 febbraio , Da li nasceva il Regolamento per la Procedura di Conciliazione e Arbitrato 2) ,

La Procedura è stata sperimentata nel 1991 dapprima in Sicilia e in Lombardia e dal 1993 è stata estesa a tutto il territorio nazionale. Le associazioni dei consumatori coinvolte erano 12 : Adiconsum, Adoc, Arco, Assoutenti, Altroconsumo, Confconsumatori, Cittadinanzattiva , Federconsumatori, Lega consumatori , Movimento Difesa del Cittadino, Unione Nazionale Consumatori

  1. Il riconoscimento e il sostegno della Commissione europea .

 Le 12 associazioni fra loro coordinate riuscirono a organizzare un rapporto stringente con la CE che velocemente portò alla definizione e alla approvazione del Progetto Pilota per l'accesso dei consumatori alla giustizia". Il Progetto era annuale cofinanziato dalla CE al 50%, opportunamente le risorse provenienti dalla CE venivano impiegate per i compensi ai conciliatori delle associazioni dei consumatori mentre le risorse della compartecipazione SIP- Telecom venivano impiegate nella comunicazione e nella formazione dei conciliatori. Si trattava di una divisione voluta per rispetto del principio di indipendenza, l’azienda non sosteneva costi dei conciliatori delle associazioni. 3)

I progetti pilota furono 4 , ebbero successo rapido e generale e i risultati in termini di conciliazione furono: 1994 n. 5.410; 1995 n. 6.573, 1996 n. 4.177; 1998 n. 3.995;

Con il 1998 la fase dei progetti pilota : conciliazione e arbitrato si esaurisce con la sua funzione, appunto di “ azione pilota”. La Commissione europea lancia a quel punto il Bando per l’utilizzazione del formulario europeo di reclamo per le controversie nei consumi . 11 delle dodici associazioni nazionali reduci dall’esperienza dei progetti pilota formano una cordata, con lega consumatori capofila e partecipano al relativo bando vincendolo . Su 11 paesi partecipanti, prima è la Spagna n. 5,000 formulari; seguita dall’Austria 3.179 formulari; terza l’Italia con  n. 2.316 formulari .

  1. Il trattamento dell’esperienza da parte della Commissione Europea .

 

La Commissione Europea era pienamente al corrente che l’esperienza italiana veicolava un modello ADR nuovo, la novità tuttavia era considerata fuori da ogni dubbio interessante , efficace e meritevole di essere incoraggiata e sostenuta.

La Commissione considerava e trattava l’esperienza come un organismo extragiudiziale , dapprima accontentandosi del gruppo di associazioni con il relativo capofila e poi suggerendo la costituzione di un soggetto associativo ADR . Esso fu formato e si chiamava ICO (Istituto di Conciliazione) e come tale esso gesti l’ultima fase dei progetti pilota .

L’accreditamento presso la Ce era facilitato anche da un dato strutturale: la procedura comprendeva due modelli ADR: il modello paritetico e il modello arbitrale. Era cioè una procedura bifasica. Una procedura nella quale operava il terzo possibile e necessario..

Con fine 1999 viene meno ogni sostegno finanziario istituzionali, Ma poiché sopra tutto a credere nella esperienza erano  le associazioni dei consumatori questa ebbe a continuare e svilupparsi grazie al loro sostegno per il quale destinavano ad essa risorse proprie sopra tutto di volontariato degli operatori degli sportelli e dei loro conciliatori.

 

  1. La cultura della conciliazione paritetica

L’originalità e la specificità della conciliazione paritetica ha a che fare certamente con la commissione di conciliazione nella quale due conciliatori di parte trattano una controversia insorta tra consumatore e impresa da par i apri . Questo però non basta.

La conciliazione paritetica nasce come effetto del passaggio in Italia dalla cultura del consumatore quale “suddito” , soggetto passivo e manovrabile a soggetto attivo , consapevole e responsabile e come tale portatore di interessi verso l’impresa. Culturalmente è un salto di qualità: il consumatore diventa soggetto interessante, anzi punto di riferimento prioritario dell’impresa: “ la centralità del consumatore –cliente”. Tutto questo è positivo. Occorre però tener conto che nella società dei consumi di massa il consumatore soffre di una debolezza oggettiva. Ciò evoca il tema delle asimmetrie:

a)    L’asimmetria informativa: l’impresa dispone delle informazioni che il consumatore non ha, e il consumatore può subire l’influenza distorcente della pubblicità

b)   L’asimmetria contrattuale: l’impresa può rivolgersi al consumatore con clausole abusive, con linguaggio volutamente di difficile comprensione, con tecniche scorrette;

c)    L’asimmetria organizzativa: l’impresa può disporre di un apparato con il quale è in grado di resistere nelle controversie puntando sullo scoraggiamento del consumatore.

La conciliazione paritetica mira ad abbattere le asimmetrie del rapporto consumatori e impresa. Essa con la delega data dal consumatore alla associazione che lo rappresenta porta a trattare il reclamo e la controversia da pari a pari e il rapporto paritario non si esprime solo con la commissione di conciliazione nella quale sono di fronte di due conciliatori uno in rappresentanza del consumatore, l’altro in rappresentanza della azienda , ma in tutta la procedura negoziata che diventa organismo ADR come è stato in partenza e come tale è stato riconosciuto e sostenuto dalla CE. . Merita di essere ricordato in proposito che la prima esperienza citata AA.CC e Sip , la commissione di conciliazione era uno strumento alle “dipendenze “ dello Staf misto e paritario,  rappresentanti di Sip e delle associazioni dei consumatori e che la segreteria di conciliazione , allocata funzionalmente presso l’impresa era intesa non come “ufficio aziendale “ ma “organo terzo”.

Il punto di forza del modello ADR paritario è proprio la pariteticità. Questa esige che  né l’azienda , ne l’associazione nella gestione della procedura devono attribuirsi “riserve di discrezionalità “ perché questo contrasta con la pariteticità . Ecco la ragione dell’inserimento nella procedura di strumenti quali il Comitato di gestione paritetico , composto da pari numero di rappresentanti della azienda e delle associazioni  e che per la governance della procedura si avvale della segreteria di conciliazione e della Commissione di Conciliazione . E’ così che l’esperienza italiana riesce ad abbinare la procedura negoziata tra AA.CC e aziende alla sua gestione pienamente paritaria. Il Comitato Paritario di Gestione può presentarsi come punto d’arrivo del percorso per l’affermazione piena della conciliazione paritetica. Esso è già stato introdotto nella procedura con Poste Italiane, con Ania (Associazione Nazionale Imprese Assicuratrici) e in particolare ha avuto applicazione nello “schema di procedura di conciliazione” proposto ai comuni italiani per le aziende dei servizi pubblici locali recentemente approvata dal CNCU. Inoltre, come vedremo in seguito, è chiamato in causa direttamente dalla Direttiva 2013/11/UE.

 

6)   La finalità duplice della conciliazione paritetica .

La conciliazione paritaria :

a)    è in grado di assicurare una “composizione rapida , efficace , gratuita o poco onerosa” delle controversie tra consumatori e aziende “ rispondendo così positivamente alle reiterate indicazioni della CE, di ridurre il numero dei casi nei quali , giuridicamente , il danno giace dove cade perché il ricorso alla giustizia ordinaria per i tempi e i costi costituisce un gioco che non vale la candela.

b)   È un formidabile fattore di progresso economico e sociale perché combatte la cattiva economia, quella che consente il  manifestarsi di provocazioni da parte delle imprese che porta a market failures ed a inefficienze; dove i free raiders possono competere indisturbati, le imprese da best risk avoider diventano unfair contract terms developers, il ricorso alla giustizia diventa una tecnica dilatoria , che blocca le “legal rules of the market”. Tutto questo non porta sviluppo alla economia. Consente semmai maggiori profitti speculativi in un contesto di carenza concorrenziale. Al contrario la conciliazione paritetica a differenza della giustizia ordinaria che con il processo porta alla rottura definitiva dei rapporti tra le parti, affronta le crisi dei rapporti rappresentate dai reclami e dalle controversie , cerca la composizione pacifica degli stessi così che il rapporto non si interrompa anzi possa trarre nuova linfa per svilupparsi . Così facendo crea buona economia e giustizia coesistenziale , declinando la cultura della mediazione .

 

7)   La Conciliazione Paritetica : nascita e definizione nel CNCU .

 

E’ bene ricordare che il Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU), è l’organo rappresentativo delle associazioni dei consumatori e degli utenti a livello nazionale, è stato istituito con la legge 30 luglio 1998, n° 281, confluita nel Codice del consumo (decreto legislativo n.206/2005.

Quando nasce il CNCU la fase della sperimentazione del modello ADR paritario e del sostegno comunitario sono esauriti .

L’esperienza si sta sviluppando con successo ma coinvolge una sola azienda anche se con un ruolo nazionale importante : Telecom . Essa è guardata come una anomalia rispetto alla cultura giuridica largamente prevalente per la quale non si da procedura ADR se non incentrata sul terzo super partes .

Il neonato CNCU dandosi il primo programma di lavoro annuale tra le linee prioritarie inserisce quella di “agevolare l’uso di mezzi di giustizia alternativa”,4). Esso ha un primo appuntamento qualificante , la prima Conferenza Programmatica CNCU- Regioni , prevista dalla stessa legge 281 come appuntamento istituzionale annuale più importante . La Conferenza si tiene a Milano il 13.14 dicembre 1999 . nell’entusiasmo e nel fervore di una prospettiva nuova, attesa ma tutta da costruire , ci sono ben sette workshops e fra questi quello sull’accesso alla giustizia alternativa . L’esperienza adr di cui scriviamo non ha ancora un nome e una definizione. Il Workshop realizza un gruppo di lavoro a sostegno di una relazione da svolgere da parte di un componente del CNCU . E’ nel gruppo di lavoro che si realizza un momento qualificante capace di portare ad un momento di sintesi significativo l’esperienza in atto: si acquisisce razionalmente il dato che l’esperienza  rappresenta un modello nuovo: la conciliazione come composizione pacifica della controversia non si compie per l’intervento di un soggetto terzo super partes ma direttamente nel confronto, dialogo , collaborazione tra due parti chiamate a svolgere un ruolo diretto e fra pari e il rapporto diretto e fra pari è in grado di affermare il principio di indipendenza e imparzialità fondamentali per una forma di giustizia alternativa e integrativa in materia di consumo. Si tratta di una esperienza nuova anche perché essa costruisce un percorso che è “altro” rispetto a quello che evoca “il processo” e non fa riferimento a tribunali e normative giudiziarie ma piuttosto a accordi quadro, protocolli di intesa, regolamenti negoziati direttamente e fra pari da AA.CC e imprese . La relazione conclusiva del workshop che si tiene alla Conferenza programmatica del 1999 il 14 dicembre presenta i contenuti di questa esperienza e gli da un nome, una denominazione: conciliazione paritetica.  4)

 

8)   IL principio di indipendenza e il riferimento alla Raccomandazione 1998/257/Ce.

 

La raccomandazione 1998/257/Ce, a differenza della raccomandazione 2001 /310/Ce , si autodefinisce intervento per gli organismi extragiudiziali incentrati sul ruolo del terzo . Ora nella conciliazione paritaria il terzo non c’è . Tuttavia per sostenere che la conciliazione paritaria è in grado di garantire indipendenza e imparzialità della decisione presa dalla procedura negoziata di conciliazione,  associazioni e aziende fanno costante riferimento al passo conclusivo sul principio di indipendenza della  Raccomandazione 98/257/CE “…quando l’adozione della decisione è collegiale, l’indipendenza dell’organo responsabile dell’adozione della decisione può essere garantita attraverso la rappresentanza paritaria dei consumatori e dei professionisti”.

 

  1. Le caratteristiche della conciliazione paritetica

 

La Conciliazione paritaria ha alcune caratteristiche peculiari che la differenziano da tutti gli altri modelli di ADR. Queste particolarità la rendono particolarmente efficace a gestire le controversie nei confronti di soggetti come le grandi imprese di servizio, che hanno la necessità di offrire uno strumento rapido, efficace, gratuito alla propria clientela. Inoltre è, in modo esemplare, indice di quella “giustizia coesistenziale”, che non si pone alla ricerca di torti o ragioni, mirando invece a ristabilire un clima di fiducia reciproco fra il consumatore e l’azienda, senza quindi vincitori o vinti.

 

La Conciliazione paritaria si caratterizza per essere:

         Facoltativa: il cittadino/consumatore è sempre comunque libero di scegliere altre strade di risoluzione del suo caso. Non è obbligatoria, ma alternativa agli strumenti usuali di risoluzione del contenzioso.

         Consensuale: la soluzione è sempre frutto del libero accordo fra le parti, che si impegnano direttamente a rinunciare a parte delle proprie pretese in vista di una soluzione comune.

         Paritetica: l’equilibrio di forze fra le due parti si determina grazie all’intervento delle Associazioni dei consumatori e soprattutto grazie al fatto che, attraverso dei momenti di formazione specifica, il rappresentante del consumatore è in grado di conoscere anche tecnicamente la materia del contendere.

         Normativa: la conciliazione paritaria nasce sempre sulla base di un Regolamento sottoscritto dall’azienda e dalle Associazioni dei consumatori.

 

  1.  Il Modello della Conciliazione Paritaria nel Sistema Istituzionale Italiano

 

In Italia esiste in materia di consumi un sistema di procedure extragiudiziali pubbliche costituito dagli sportelli delle camere di commercio (L. 580-1993) 4); dalla AGCOM (Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni) che agisce tramite i Corecom , dalla AEG (Autorità per l’Energia e il Gas) che si avvale dello sportello AU (Acquirente Unico) e da altri soggetti come i giudici ei pace e le regioni , in ogni caso poco attivi in materia di consumo.

Ora l’esperienza della conciliazione paritetica non si è posta in contrasto con questo sistema di conciliazione e in modo trasparente ha sempre cercato il confronto e la collaborazione, con esso proponendo una quadro di pluralismo degli organismi extragiudiziali rispetto al quale arbitro era il consumatore .

 

  1. I Tre momenti di confronto e di ricerca e di collaborazione della esperienza di conciliazione paritaria e il Sistema Pubblico :

 

  1. L’approvazione del Regolamento di procedura relativo alle controversie fra organismi di telecomunicazioni e utenti ( Delibera 198/027 CONS).

 

 Le associazioni dei consumatori , con l’appoggio delle imprese chiesero di considerare  le conciliazioni paritetiche quali procedure alternative al ricorso ai Corecom o alle Camere di Commercio, pertanto come procedure di pari dignità.

La consultazione avvenne, il CNCU sostenne le ragioni della conciliazione paritaria, il suo ancoraggio alle Raccomandazioni della Commissione Europea e l’opportunità che il consumatore possa essere messo nella condizione di scegliere liberamente di quale procedura servirsi. Nacque così il contributo del CNCU al varo del Regolamento da parte dell’Autorità che all’art. 12 recita:

“ Gli utenti hanno la facoltà di esperire, in scelta al tentativo di conciliazione presso i Copechi di cui alla presente Sezione, un tentativo di conciliazione dinanzi agli organi non giurisdizionali di risoluzione delle controversie in materia di consumo che rispettino i principi sanciti dalla Raccomandazione della Commissione 2001/310/CE”. 

La conciliazione paritaria poteva fare così un salto di qualità, non più una conciliazione, né carne né pesce, tutt’al più di serie b, ma un modello di conciliazione di pari dignità con gli altri, di natura istituzionale. 6)

B) Protocollo di Intesa fra CNCU e Unioncamere

La scelta di Unioncamere, compiuta a seguito dell’entrata in vigore la legge n.192/98 sulle sub forniture, mirava a tenere insieme la conciliazione che riguardava le imprese e quella che attiene alle controversie tra imprese e consumatori, non cogliendo o non volendo cogliere le differenze anche strutturali.

Le associazioni dei consumatori con l’appoggio del CNCU sostenevano che la scelta del conciliatore unico si adattava al rapporto tra imprese, quindi ad un rapporto tendenzialmente tra pari, era invece inadatto per le controversie tra consumatori e imprese che non erano fondate su un rapporto tra pari.

Sulla tema si sviluppò fra CNCU e Unioncamere un dialogo sempre costruttivo con la condivisione che la differenza interpretativa di fondo non doveva impedire la collaborazione fra CNCU e Unioncamere. Da qui nacque la ricerca di un’intesa avviata con un incontro che si tenne il primo febbraio 1999 nel quale venne esaminata una bozza di possibile protocollo di intesa. Il percorso  si concluse il 24 novembre dello stesso anno con l’approvazione di un testo definitivo. 7)

C) L’adeguamento legislativo nazionale sul tema conciliazione e mediazione .

Il Parlamento e il Ministero della Giustizia italiani  a partire , in particolare dal 2004 hanno avviato il percorso della innovazione normativa sulla mediazione e la conciliazione . Gli interventi più importanti sono stati : il decreto 222 e 223 del 24 luglio 2004, la legge n.69/ 2009 che all’art. 60 istituiva la “delega al governo in materia di mediazione e di conciliazione delle controversie civili e commerciali”. Questi tre interventi legislativi , per evidente spinta di lobbies , non fanno menzione della conciliazione paritetica . Sono le associazioni dei consumatori e il CNCU che le rappresenta a farsi vive in sede di dibattito e di elaborazione delle normative successive 8)  con il risultato di vedere avviato il riconoscimento istituzionale della “mediazione negoziata “ tra AA.CC e aziende in modo esplicito e trasparente . Infatti Il Decreto Legislativo n. 28/2010 , in attuazione dell’art. 60 della legge citata n. 69 2009  all’art. 2 , punto 2 dichiara : “ il presente decreto non preclude le negoziazioni volontarie e paritetiche relative alle controversie civili e commerciali , né le procedure dei reclami connesse alle Carte dei Servizi “ e all’art. 16 trattando degli organismi extragiudiziali , tra i quali quelli fondati sul modello paritario hanno pieno diritto di presenza , afferma “ L’istituzione e la tenuta del registro e dei formatori avvengono nell’ambito delle risorse umane , finanziarie e strumentali già esistenti , e disponibili a legislazione vigente , presso il Ministero della giustizia e il Ministero dello Sviluppo economico , per la parte di rispettiva competenza” : la parte di rispettiva competenza del MISE è scritta chiaramente nell’articolo 141 del Codice del Consumo. 9)

  1. La proposta unitaria del CNCU per il pieno inserimento della conciliazione paritetica nel quadro italiano della mediazione finalizzata alla conciliazione e nel quadro comunitario della mediazione come esperienza sicuramente utile ai cittadini consumatori e in grado di ottenere il giusto riconoscimento.

La proposta è contenuta nel documento “redatto e validato dal Gruppo di Lavoro conciliazione il 15 gennaio 2009 e poi approvato alla unanimità dal CNCU.(10).

In tale documento la proposta si articola in particolare su 4 punti :

a)    Conferma delle ragioni della conciliazione paritaria: essa risolve il nodo delle asimmetrie tra consumatori e impresa e consente alle associazioni e alle stesse imprese di giocare un ruolo diretto<,

b)   Disponibilità inequivocabile verso una possibile integrazione del modello paritario con l’inserimento di un terzo possibile “non invasivo, essenziale ed efficace, recuperando la procedura bifasica dei tempi dei progetti pilota sostenuti dalla Commissione Europea, prevedendo in caso di mancata conciliazione con il modello paritario la possibilità di ricorrere ad un soggetto terzo, mediatore , quindi facilitatore , anziché all’arbitro . Da qui la volontà unitaria di accettare e collaborare con tutti gli organismi di mediazione, pubblici e privati, vecchi e nuovi, e al tempo stesso la scelta di operare attivamente per conseguire l’obiettivo della piena sintonia con gli orientamenti comunitari;

c)    Formazione di un elenco delle procedure e organismi della conciliazione paritaria presso il Ministero dello Sviluppo Economico e costituzione di un Fondo Conciliazioni alimentato dalle multe antitrust e da contributi di aziende.

  1. Costruire le condizioni per un accordo quadro nazionale sulla mediazione e conciliazione  “ Le associazioni dei consumatori, con la loro iniziativa dispiegata con spirito e contenuti unitari ai vari livelli e valorizzando il ruolo del CNCU, sono chiamate a costruire l’unità sulle innovazioni da porre in essere come condizione necessaria per dare il loro contributo alla costruzione di un accordo quadro fra soggetti “pubblici” della conciliazione (Unioncamere e Autorità) e soggetti associativi e imprenditoriali”. 11)

A partire dal documento unitario le associazioni dei consumatori hanno sintetizzato in tre punti il traguardo decisivo della attuazione dell’art. 141 del codice del consumo:

  1. fare riferimento ai documenti comunitari richiamati dall’articolo ed in particolare alla risoluzione del Consiglio d’Europa del 25 maggio 2000,
  2. presentare e valorizzare l’esperienza della conciliazione negoziata fra associazioni e imprese come percorso maturo per il suo recepimento nel percorso di attuazione dell’art. 141 del codice del Consumo.
  3. Dare rilievo al compito istituzionale del Ministero dello sviluppo economico di intervenire direttamente nelle controversie in materia di consumo

 

  1. La conciliazione paritaria : i risultati

L’esperienza è partita nel 1991 , ha 22 anni , mi limito  a riportare i dati dell’ultimo quadriennio forniti da Consumers forum che ringrazio

 

Domande di conciliazione rilevate nel 2009

Domande di conciliazione rilevate nel 2010

Domande di conciliazione rilevate nel 2011

Domande di conciliazione rilevate nel 2012

Telecomunicazioni

16.249

11.750

12.097

12.038

Servizi bancari/finanziari

11.414

6.289

356

405

Prodotti postali

Uffici postali

863

//

917

//

836

418

1.340

21

Energia

787

2.051

2.680

2.876

Mobilità/trasporti

385

499*

508

946

 

 

 

Per una analisi puntuale sulla gestione e sull’esito dei procedimenti di conciliazione rimandiamo ai documenti citati in nota 12). Due dati in ogni caso emergono: la gestione della grande maggioranza se non della totalità delle conciliazioni rientra largamente nei 90 giorni proposti a livello comunitario, nel comparto delle telecomunicazioni dove l’esperienza è più consolidata, l’esito positivo supera anche il 90 per cento . Si tratta pertanto di un risultato positivo e di massa, 17.626 domande nel solo 2012.

14. una pluralità di posizioni

Fin qui il racconto, ritengo documentato e unitario della storia della conciliazione paritetica in Italia e siamo al momento nel quale ci proponiamo di commentare a più voci i risultati raggiunti nel 2013 anno che intendiamo commentare.

Siamo a Consumer’ Forum in un luogo che ha come scopo sociale il confronto che aspira a divenire dialogo e costruzione di collaborazione sinergica.

Un luogo pertanto nel quale trovano ascolto voci diverse con la convinzione che la differenza nel rapporto fra persone è ricchezza e fattore di sviluppo.

Sul futuro della conciliazione paritetica a mio avviso esiste una consapevolezza comune: sciogliere il nodo del riconoscimento della Unione Europea ed è insieme, unitariamente che dobbiamo affrontarlo ed a questo vorrei portare con questa introduzione un contributo concreto.

A valle di questo intento unitario si sono delineate due posizioni, entrambe legittime e promettenti: quella che ritiene la conciliazione paritetica così come è stata realizzata già pronta per essere riconosciuta dalla Direttiva 2013/11/UE dopo che a livello europea è già stata riconosciuta come “buona prassi” X, quella che ravvisa l’esistenza di requisiti importanti per essere riconosciuta ma che sia necessario un ulteriore cammino e perfezionamento finale per conseguire il risultato importante: il riconoscimento comunitario di un Modello ADR originale ed efficace.

A mio avviso diventa pertanto decisiva l’intesa di valorizzare le differenti posizioni per “colpire uniti” pertanto per ottenere il riconoscimento UE.

  1.  Un chiarimento determinante

Ritengo che entrambi gli schieramenti in campo possano avere un obiettivo comune: evitare che la conciliazione paritetica venga classificata come “ procedura presso sistema di trattamento dei reclami dei consumatori gestito dal professionista” cioè dall’azienda  e pertanto esclusa dal riconoscimento “ Va rilevato che l’U.E ha precisato questo giudizio nel documento di consultazione e nella direttiva (considerando n. 23 e art. 2, comma 2 lettera b).

Occorre pertanto chiarire che Conciliazione Paritetica non è una forma di “negoziazione diretta tra consumatore e professionista , quindi azienda” . Al contrario essa si fonda sul mandato affidato alla associazione come soggetto fiduciario ( in certo modo soggetto terzo tra consumatore e professionista ) perché in questo modo scioglie il nodo delle asimmetrie e si rapporta con l’azienda da pari a pari. Pertanto la conciliazione paritaria esula su questo punto dalle procedure cui non si applica la direttiva di cui alla “risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 12 marzo 2013”. La conciliazione paritaria è cosa strutturalmente e qualitativamente diversa.

In secondo luogo la conciliazione paritetica non fa parte delle procedure “presso sistemi di trattamento dei reclami gestiti dal professionista”, quindi dall’azienda. Tuttavia occorre essere onesti e riconoscere che qui sta la tentazione di aziende (e la debolezza di associazioni dei consumatori ). Tale tentazione ha successo quando di fatto si lascia all’impresa un corposo spazio di discrezionalità nel decidere quali pratiche considerare possibili di procedimento di conciliazione e se e quando farne oggetto di trattazione con procedimento di conciliazione. Questa non è conciliazione paritetica anzi il contrario.

Nella proposta del CNCU tale problema è stato posto e risolto in un comparto decisivo rispetto alla evoluzione del welfare, quello dei servizi pubblici locali  13) .  Qui lo schema di protocollo di intesa prevede l’accordo quadro con le disposizioni generali e un regolamento che pone al centro il Comitato di gestione paritetico. La procedura diviene così a tutti gli effetti un soggetto nel senso indicato dalla Direttiva 2013/11/UE all’art. 4 punto 1 lettera h) un “organismo ADR”, quale “qualsiasi organismo , a prescindere dalla sua denominazione , istituito su base permanente, che offre la risoluzione delle controversie attraverso una procedura ADR , ed è inserito in elenco ai sensi dell’art. 20 , paragrafo 2” .

E’ bene notare che nel contesto delle differenze dianzi citate in Consumer’s Forum c’è anche la posizione di chi sostiene che il Comitato Paritetico non è necessario perché la sua funzione “paritetica” è già assolta dalla Commissione di conciliazione prevista in ogni procedura fin qui negoziata tra AA.CC e imprese.

15  Il nodo strutturale da sciogliere

Per la conciliazione paritetica il nodo strutturale da sciogliere in riferimento alla direttiva 2013/11/UE è esplicitamente quello delle procedure e degli organismi nei quali ci sono persone fisiche “assunte o retribuite esclusivamente dal professionista“, quindi dall’azienda. In quel caso la direttiva 2013/11/UE si esprime così: “ la Direttiva non si applica a organismi di risoluzione delle controversie in cui le persone fisiche incaricate della risoluzione delle controversie sono assunte o retribuite esclusivamente dal professionista, cioè dall’azienda”. Nel merito occorre osservare che tale norma va misurata sulla specificità della conciliazione paritetica, nella quale l’assunzione e la retribuzione da parte della azienda riguarda esclusivamente il 50 per cento della rappresentanza dei conciliatori in gioco mentre gli altri, per definizione consolidata, rinunciano ad ogni versamento diretto di risorse dall’impresa alla associazione dei consumatori e ai suoi conciliatori.

E c’è un elemento aggiuntivo tratto dalla esperienza ultraventennale: nella conciliazione paritetica il verificarsi di una saldatura stretta fra conciliatore di controparte consumerista con l’associazione e della controparte aziendale con essa favorisce la composizione pacifica della controversia perché il confronto si realizza tra posizione chiare.

Non a caso quando nel 2004 una grande azienda propose alle associazioni dei consumatori di sostituire i suoi conciliatori, con avvocati “liberi professionisti” del proprio servizio recupero crediti ebbe un secco e motivato no. Ritengo pertanto che si possa sostenere che nella conciliazione paritetica il fatto che i conciliatori di parte aziendale siano dipendenti o pagati dalle aziende non intacca il principio di indipendenza, al contrario tale principio correrebbe un rischio maggiore qualora a rappresentare l’azienda fosse un libero professionista magari retribuito in percentuale sui risparmi assicurati con la sua attività ad essa.

16). Recuperare e reinterpretare un noto comma della raccomandazione 1998/257/CE.

Ho ben presente un fatto curioso: la prima bozza stampata non conteneva l’ultimo comma al principio della indipendenza proposto dalla Raccomandazione, cioè il seguente: “…quando l’adozione della decisione è collegiale, l’indipendenza dell’organo responsabile dell’adozione della decisione può essere garantita attraverso la rappresentanza paritaria dei consumatori e dei professionisti” . Comma aggiunto a seguito della consultazione.

Tale comma conserva una portata di attualità che merita un nostro recupero unitario per gestire il rapporto con la direttiva 2013/11/UE e per riaffermare che la conciliazione paritetica, gestita collegialmente  è in grado di assicurare il principio di indipendenza come riconosciuto dalla 1998/257/CE e in altre parole  il conciliatore della azienda , suo dipendente , serve a responsabilizzare l’azienda stessa , naturalmente nel rapporto paritario, ed essa non può trarre alibi citando terzi da essa delegati ad operare. Il criterio della dipendenza e della remunerazione così come si colloca nella conciliazione paritetica non può essere motivo della sua esclusione dal riconoscimento U.E.

  1. Il Tema urgente e decisivo dell’esercizio dell’opzione da parte dell’Italia per recepire l’esperienza della conciliazione paritetica.

Occorre riconoscere che la Camera dei deputati sta dimostrando di comprendere la natura, il ruolo e l’importanza delle iniziative riconducibili alla conciliazione paritetica. Lo prova il fatto che  in sede di formazione della Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – (legge di delegazione europea 3013 – c. 1836 Governo) ,  ha proposto e votato un emendamento in merito determinante. L’emendamento si compone di due punti decisivi:

  1. Esercitare l’opzione di cui all’articolo 2, comma 2 , lettera a) della direttiva , secondo cui rientrano tra le procedure ADR utili ai fini dell’applicazione della medesima direttiva anche le procedure dinanzi ad organismi di risoluzione delle controversie in cui le persone fisiche incaricate della risoluzione delle controversie sono assunte o retribuite esclusivamente dal , già consentite ai sensi dell’art. 2 comma 2 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n.28; (14)
  2. Prevedere , ai fini dell’opzione di cui alla  lettera a) che in tal caso le persone fisiche incaricate della risoluzione delle controversie facciano parte di un organismo collegiale composto da un numero uguale di rappresentanti delle organizzazioni di consumatori  e di rappresentanti del professionista e siano nominate a seguito di una procedura trasparente.

Qualora questo emendamento diventasse legge risulterebbero riconosciute: la procedura ANIA, quella di Poste Italiane e  quelle riconducibili allo Schema di conciliazione per i servizi pubblici locali contenuto nell’Accordo del 26 settembre 2013 della Conferenza Unificata, pubblicato sulla G.U del 29 ottobre 2013 n. 72 tutte dotate di un organo collegiale paritetico.

La data proposta per il recepimento della direttiva è il 9 luglio. A mio giudizio la priorità in chiave di urgenza è quella di convergere unitariamente nel sostegno alla proposta di esercizio della opzione nei contenuti dell’emendamento citato.

Superato questo ostacolo decisivo si apre uno spazio di ampio respiro per traferire in un quadro di riferimento alla direttiva contenuti importanti di qualità maturati lungo il percorso della conciliazione paritaria le cito brevemente :

  1. Disporre di un modello che consente alle associazioni e alle imprese di esercitare un ruolo diretto tempestivo ed efficace nella gestione del contenzioso;
  2. Disporre di uno strumento per il consumatore di delega a soggetto concretamente fiduciario,
  3. Disporre di una procedura che non deve essere necessariamente assistita dal professionista legale,
  4. Puntare sul conciliatore che “possiede le competenze richieste dalla propria funzione ,inclusa la una comprensione generale del diritto, sufficiente per comprendere le implicazioni giuridiche della controversia , senza dover essere professionisti legali qualificati. Ciò da spazio ad apporti di volontariato qualificati,
  5. Realizzare una esperienza ADR non chiusa in se stessa ma vocata a rendere pubbliche “eventuali problematiche sistematiche o significative che si presentano di frequente e sono causa di controversia tra consumatori e professionisti”. Non solo rendere pubbliche tali problematiche ma accompagnate “da raccomandazioni ( elaborate e condivise con negoziazione paritaria n.d.r) sul modo di evitare o risolvere analoghe in futuro , al fine di migliorare le norme del professionista, agevolando lo scambio di informazioni e di migliori prassi” .

La conclusione, dopo il primo decennio nel quale la conciliazione paritetica si era affermata con efficacia nel rapporto con una sola associazione si è passati alla fase della diffusione della esperienza fino ad interessare il rapporto associazioni dei consumatori e tutte le grandi aziende. In questo percorso il modello ha rischiato di perdere parti rilevanti della sua spinta propositiva , la fase di recepimento della direttiva 2013/11/UE è occasione concreta di ripresa della sua carica innovativa e di efficacia.


 

Pietro Praderi . 5 giugno 2014 Roma
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Note .

  1. Il Presidente SIP Pascale in riunione con i rappresentanti delle associazioni parlò di investimenti di 40 mila miliardi di lire aggiungendo : la metà della manovra finanziaria del governo per quell’anno.
  2. a) Commissione di Conciliazione e Arbitrato
  • Struttura: La Commissione è una struttura paritaria composta da un conciliatore indicato da Telecom Italia e da un membro dell'Associazione dei consumatori designata dal cliente. Gli Uffici di Conciliazione ed Arbitrato, presso i quali opera una Commissione di Conciliazione, sono istituiti presso le sedi regionali di Telecom Italia nei 20 capoluoghi di regione.
  • Competenza: La Commissione è competente in ordine alla definizione delle controversie relative a reclami per contestazioni importi in bolletta, guasti, riparazioni, mancata attivazione o sospensione del servizio. La competenza delle Commissioni è territoriale, pertanto il cliente si rivolge presso la Commissione istituita nel proprio capoluogo di regione.
  • Procedura: Il cliente può avviare la procedura di Conciliazione presentando, direttamente o tramite l'Associazione che lo rappresenta, un Modulo di domanda reperibile presso le sedi Telecom Italia o presso le Associazioni indicate anche nell'Avantielenco di Telecom Italia territoriali o presso le associazioni indicate sul sito www.187.it e www.191.it, di Telecom Italia, il modulo è anche scaricabile accedendo ai siti Telecom . La procedura è informale. Entrambi i conciliatori hanno accesso ai documenti utili per la decisione del caso e possono consultare il cliente. In caso di mancato accordo il cliente può presentare domanda all'Arbitro, nominato in accordo tra le Associazioni dei consumatori e l'azienda.
  • Costi: La procedura di Conciliazione è del tutto gratuita. Per l'arbitrato fino a quando questo istituto è esistito,  le spese di giudizio per un massimo di lire 400.000 erano  a carico di chi perdeva.
  • Natura della decisione:la soluzione della controversia emerge dal contraddittorio fra le parti (rappresentante Telecom Italia e dell'Associazione). Il cliente dà pieno mandato a transigere ad un rappresentante dell'Associazione il quale ascolta il cliente ed ha facoltà di visionare tutta la documentazione del caso per la discussione in seduta di Conciliazione. La seduta si conclude redigendo un verbale di Conciliazione, se c'è accordo tra le parti, o di mancata Conciliazione se non si è raggiunto un accordo.
  • Modalità di esecuzione:il Regolamento della procedura obbliga l'azienda al rispetto delle decisioni stabilite nel verbale ed il cliente ad accettarne il contenuto. In caso di Conciliazione, Telecom Italia provvede alla restituzione o al riaccredito delle somme non dovute, tramite storno. Se il cliente, invece, deve pagare, si può disporre la rateizzazione degli importi. In ogni caso, non sono dovuti gli interessi di mora. Durante tutto il tempo della procedura di Conciliazione, Telecom Italia non sospende l'utenza.
  1. Ci fu un attacco alla attività del progetto da parte della associazione “vittime di Telecom “, presente in Veneto, in una trasmissione di Striscia la Notizia , con l’accusa alle associazioni dei consumatori di “prendere “ i soldi da Telecom , cosa che fu agevole smentire e infatti la stessa striscia lo fece.
  2. In sede di conferenza programmatica di Milano dei giorni 13 . 14 dicembre il lavoro di elaborazione del modello nuovo di conciliazione paritetica ebbe come coordinatore del gruppo di lavoro il prof Vaccà e come relatore alla conferenza Pietro Praderi , componente del CNCU. Nel gruppo di lavoro ci fu anche una minoranza dissenziente , contraria alla conciliazione  paritetica, sostenendo che senza il terzo non c’era esperienza ADR . essa chiese e ottenne la la pubblicazione negli atti della sua posizione . 
  3. L.580-93 art. 2 comma 4° lettera a) “ le camere di commercio, singolarmente o in forma associata , possono promuovere la costituzione di commissioni arbitrali e conciliative per le controversie tra imprese e tra imprese e consumatori e utenti .
  4. Anche il riferimento ai principi della Raccomandazione finiva per premiare coloro che nel CNCU avevano ribadito il riferimento alle indicazioni comunitarie.

Nel comparto delle telecomunicazioni viene così a costituirsi un quadro pluralistico: l’utente per la conciliazione può adire il Coreco ( Comitato Regionale Comunicazioni ), organo di emanazione della stessa Autorità, può adire le Camere di Commercio, può adire le procedure negoziate fra associazioni e imprese, che nel confronto conservano ampiamente il primato.

 

7). Ciò non toglie che l’intesa fosse di ampio respiro. Lo evidenziano ad es. i due punti che citiamo:

 Punto 3 “ Unioncamere promuoverà anche nell’ambito delle campagne promozionali e informative  ………il ruolo svolto dalle associazioni dei consumatori e degli utenti sia nella prevenzione delle controversie, sia per la loro possibile soluzione attraverso  forme di conciliazione paritetica presso le associazioni dei consumatori, sia attraverso  il ricorso alla procedura conciliativa in sede camerale.”

Punto 4 “Unioncamere favorirà la valorizzazione del ruolo dei componenti delle Commissioni di Conciliazione per la soluzione delle controversie tra imprese e consumatori, attraverso l’introduzione di regolamenti di conciliazione e di un meccanismo che garantisca la rappresentanza paritaria delle parti. A tal fine promuoverà la presenza nell’elenco dei conciliatori di soggetti designati da ciascuna associazione dei consumatori rappresentativa secondo la legislazione nazionale e/o regionale”.

8) Emendamento allo schema di decreto legislativo di attuazione della legge 69 del 2009. Fu proposto nella fase di elaborazione del decreto lgs n. 28 – 2010  all’art. 16dello schema di decreto, dopo il comma 2, aggiungere i seguenti periodi:

“ Le negoziazioni volontarie e paritetiche di cui all’articolo 2, comma 2, del presente decreto sono riconosciute con appositi decreti emanati dal Ministero dello sviluppo economico e riportate in una apposita sezione dell’elenco degli organismi extragiudiziali previsto dall’art. 141, comma 2, del codice del consumo. Il Ministero dello sviluppo economico cura con cadenza annuale l’aggiornamento dell’elenco. Motivazione ai fini della relazione illustrativa

La modifica dell’articolo 2, comma 2, dello schema di decreto ha esplicitato l’esclusione delle procedure volontarie e paritetiche dal proprio ambito di applicazione del decreto. Conseguentemente si pone l’esigenza di una integrazione e coordinamento della normativa per la registrazione degli organismi di conciliazione in materia di consumo. A questo fine appare opportuno istituire una sezione specifica dell’elenco di cui all’articolo 141 del codice del consumo che, valutando e valorizzando la peculiarità delle procedure paritetiche già da anni in atto con notevoli risultati, raccolga le procedure accreditate attraverso decreti del Ministero dello sviluppo economico .

9) art. 141 punto 2 . 2. Il Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il Ministro della giustizia, con decreto di natura non regolamentare, detta le disposizioni per la formazione dell'elenco degli organi di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che si conformano ai principi della raccomandazione 98/257/CE della Commissione, del 30 marzo 1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, e della raccomandazione 2001/310/CE della Commissione, del 4 aprile 2001, concernente i principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Il Ministero dello sviluppo economico, d'intesa con il Ministero della giustizia, comunica alla Commissione europea gli organismi di cui al predetto elenco ed assicura, altresì, gli ulteriori adempimenti connessi all'attuazione della risoluzione del Consiglio dell'Unione europea del 25 maggio 2000, 2000/C 155/01, relativa ad una rete comunitaria di organi nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo.

 

10) Il documento del CNCU pur approvato alla unanimità non venne sostenuto con la convinzione necessaria poiché ebbe a prevalere la posizione di chi ottimisticamente riteneva che la CE facesse proprie ,con l’appoggio delle grandi aziende italiane , le procedure esistenti cosa che non avvenne.

11) La proposta dell’accordo quadro che coinvolgesse tutti  soggetti pubblici e privati è stata di oggettiva rilevanza strategica e conserva intatta tutta la sua validità e attualità .

12) Consumers forum . Quarto rapporto annuale sulla conciliazione paritetica; Poste Italiane , rapporto sui dieci anni di conciliazioni .

13) Regolamento di Conciliazione

Art.1Disposizioni generali

Tra le parti viene costituito il Comitato paritario di gestione, che presiede a tutta l’attività prevista e disciplinata dal presente regolamento.

Il Comitato paritario di gestione è composto da un numero pari di rappresentanti della azienda e delle associazioni: il primi di nomina aziendale, i secondi di nomina delle associazioni dei consumatori, secondo un criterio turnario.

Il Comitato Paritario di gestione si avvale della segreteria di conciliazione e della Commissione di Conciliazione.

Art. 2 – Segreteria di conciliazione e Comitato Paritario di Gestione

La Segreteria di conciliazione è concordata nel Comitato Paritario di Gestione, ha il compito di fornire il supporto logistico e organizzativo per le attività disciplinate nel presente regolamento,  ha sede presso l’azienda e va intesa come soggetto terzo.

Compito del Comitato Paritario di Gestione è quello di valutare eventuali ricorsi in materia di composizione delle commissioni sotto il profilo della loro indipendenza e di vigilare sull’osservanza dei codici deontologici da parte dei conciliatori.

Il Comitato deve adottare un unico Codice di Condotta.

  1. Decreto legislativo 4 marzo 2010 n. 28.

Art. 2 Controversie oggetto di mediazione.

Comma 1 chiunque può accedere alla mediazione per la conciliazione di una controversia civile e commerciale vertente su diritti disponibili, secondo le disposizioni del presente decreto;

Comma 2 il presente decreto non preclude le negoziazioni volontarie e paritetiche relative alle controversie civili e commerciali, né le procedure di reclamo previste dalle carte dei servizi.